大型安?；顒硬饺胧袌龌咽潜厝悔厔?/span>

　　保安服務作為現代服務業(yè)的一個子行業(yè)，在我國2010年《保安服務管理條例》（下簡稱《條例》）實施后，由于法制和政策的支撐，其市場化的運作機制由此正式確立，整個行業(yè)蓬勃興起并且正茁壯成長。目前在國內，作為公安部門的重要輔助力量，通過市場化運行，保安服務公司的專業(yè)保安服務在大型安?；顒又兴a生的良好效應已被政府和全社會廣泛認可。由此可見，專業(yè)保安服務公司在大型活動安全保衛(wèi)工作中的市場化運作也勢成必然。一是《保安服務管理條例》的出臺為保安服務市場化運作提供了法律支撐。隨著我國改革開放力度的加大,市場化改革的步伐也在不斷加快,按照建立社會主義市場經濟體制的目標,為了全面推進經濟體制改革，加快政府職能轉換步伐,我國陸續(xù)頒布了規(guī)范市場經濟秩序的一系列的法律、法規(guī),政府對微觀經濟干預逐步減少。特別是隨著2010年《條例》的正式實施, 打破了保安市場原有的封閉格局，使整個保安服務市場呈開放之勢。此后，市場經濟的元素紛至踏來，保安服務市場的開放會將整個行業(yè)引人一個健康有利的發(fā)展狀態(tài)中，通過市場競爭，實現保安服務的社會化。引人市場機制，也將使整個保安行業(yè)朝著規(guī)范化和規(guī)?；l(fā)展。可以預見，全國將會迎來一個保安服務公司遍地開花的時期，保安企業(yè)恰好迎來了發(fā)展的春天，同時，公安機關也將逐漸轉換職能，變?yōu)閷Ｂ毜谋O(jiān)管者。這可謂千載難逢的歷史機遇，為大型活動安全保衛(wèi)工作市場化運行提供了法律制度上的支撐,也為大型活動安保工作走市場化之路奠定了基礎。二是大型安保工作市場化道路適應了新時代下公眾安全的客觀需求。改革開放所帶來的經濟結構和社會結構的深刻轉變,不可避免地帶來對安全需求種類與方式的變化。隨著我國經濟的發(fā)展,大型活動已成為經濟發(fā)展中的一項重要產業(yè),在現有的條件下,作為政府主管安全的職能部門--公安機關在目前基層警力較為缺乏的狀況下，不可能擱置其他主要工作而投入大量警力參與大型活動安保,而活動中群眾的安全問題又是政府和社會關注的重點。既要確保大型社會活動順利開展,又要確保安全方面萬無一失,因此,在大型社會活動中引入市場化機制提供安全服務就成為一種現實需要。另外,市場經濟的發(fā)展,商品化的服務在人們的生活中逐漸增多,“花錢買服務”、“花錢買平安”的觀念已深入人心，人們熟悉了有償服務這種形式,這也使得有償的安全服務得到公眾的認可，成為了公共安全的特殊商品。三是國外保安服務市場化運作的成功經驗和模式值的借鑒。國外尤其是在美、日、德、英等發(fā)達國家，大型活動安全保衛(wèi)工作的市場化運作有多年歷史，安全保衛(wèi)作為有償服務產品早已得到公眾認可，其中專業(yè)的保安服務公司已成為安保力量的主力軍，警察則退居幕后發(fā)揮起監(jiān)管和指導作用。由于承擔安保任務的保安隊伍保安服務專業(yè)化水平較高，裝備設施配備到位，現場秩序維護措施有力，應急處突能力突出，大型活動的安保工作總能取得較好的經濟效益和社會效益。他山之石，可以攻玉，國外大型活動安保工作的市場化運作積累了大量有益的經驗，值得借鑒。歸納起來有以下幾點：一是計劃周密。如美國，大型活動舉行前需要有專業(yè)的安全評估公司評估安全需求，據此擬訂出安全計劃。安全計劃主要包括先期調查，任務陳述，場地巡查，形成計劃和選擇人員等，然后各方安全保衛(wèi)力量（包括保安公司）嚴格依照事先擬定好的安全計劃書開展安全保衛(wèi)工作。二是企業(yè)保安服務力量很發(fā)達。如德國,在柏林公交總公司就有自己的專門保安隊伍,保安員身著制服在地鐵或城軌站巡邏,維護秩序,有時還攜帶警犬;奧林匹克體育場每逢重大賽事,主要由組織者的公司保安力量進行安檢和秩序維護。雖有大批警察前往,但警察是以中立和觀察者、震懾者的身份來預防違法犯罪行為或騷亂行為的發(fā)生。三是私營保安公司星羅棋布。在日本這類公司共有4000余家，從業(yè)人員近19萬人，他們所涉及的業(yè)務范圍也很廣，無論是工廠、商店、公園、娛樂場館，還是機場、關卡、車站、鬧市，甚至連工地施工都有保安，日本舉行各種大型活動，保安工作幾乎都是委托當地的保安服務公司進行的，效果十分明顯。

　　二

　　目前大型安?；顒邮袌龌\作存在的問題

　　保安服務引人市場機制，實現保安服務的社會化，使整個保安行業(yè)朝著規(guī)范化和規(guī)?；l(fā)展，這是應該加以充分肯定的。但也必須清醒地看到和克服安保工作市場化運作中尚存在兩個問題。

　　(一)市場化運作理念尚未確立。一是“誰主辦，誰負責”的原則尚未真正落實。我國《群眾性文化體育活動治安管理辦法》第五條明確規(guī)定：“申請舉辦群眾性文化體育活動的公民、法人和其他組織應對活動的具體內容、安全保衛(wèi)措施承擔責任，并制訂安全保衛(wèi)工作的方案?！痹诖笮突顒拥陌脖９ぷ髦校矙C關主要承擔監(jiān)督、檢查和指導的職能。而在實際工作中這一原則并沒有很好得到貫徹。不少黨政機關和相關管理層認為安全保衛(wèi)就應該是公安機關一家的職責，以致公安機關在大型活動中承擔了巨大的壓力，為了確?；顒拥陌踩?，警方不得不對安保工作進行包攬，導致了警力資源的濫用。二是大型活動的預警預案系統(tǒng)不成熟。通常遇到大型活動就出動大量的警力進行保衛(wèi)，同時大量的重要警務工作卻不得不被迫擱置，警察分身乏術，很容易因顧此失彼而造成其他警務工作被貽誤。在具體的安保工作中，現場警力的分配上還不能做到科學優(yōu)化配置，依靠“人海戰(zhàn)術”來保證安全，這不僅讓很多民警身心俱疲，也很難扭轉現場安保工作秩序混亂的局面，即使傳統(tǒng)意義上的“人海戰(zhàn)術”也難以達到震懾犯罪分子的目的，而且還背離了廣大群眾追求娛樂活動歡樂祥和的初衷。事實證明，公安機關大包大攬的陳舊做法不僅滿足不了大型活動安保工作的現實需求，甚至還阻滯了安保工作市場化的運作，與安?，F實需求嚴重脫節(jié)。三是公眾對大型活動的安全需求與實際服務供給失衡。隨著社會經濟的持續(xù)發(fā)展,公眾對安全需求的程度在不斷上升,且安全需求的形式呈現出多樣化。從目前的情況看,我國大型活動不僅數量逐年增多,而且規(guī)格越來越高,規(guī)模越來越大,內容越來越新,涉及到政治、經濟、文化、體育等諸多領域。長期以來,大型活動安全保衛(wèi)工作都是由公安機關獨家承擔,隨著社會治安形勢的變化,公安機關“警力缺乏”已成了不爭的事實。對于大型活動的安全問題,如果僅僅看成是公安機關的責任,不充分利用各種社會資源特別是專業(yè)的保安力量滿足其安全需求，那么，安全服務的供給程度根本不能滿足公眾對于安全的現實需求。

　　(二)市場化運作缺乏必要的法律支撐。在嚴格意義上說，法律制度是大型活動安保工作市場化運作得以成功的根本基礎。但在我國現行法律中,這方面的立法幾近空白,目前僅有公安部出臺的《大型群眾性活動安全管理條例》,部分省市地方政府也出臺了相關的規(guī)定,如北京市政府出臺的《北京市大型社會活動安全管理條例》、遼寧省政府出臺的《遼寧省大型社會活動安全保衛(wèi)辦法》等。在上述條例或辦法中,體現了市場化運作的一些內容,比如《北京市大型社會活動安全管理條例》中規(guī)定,大型活動主辦者可以投保公眾責任險。但這些規(guī)定僅是以政府規(guī)章的形式出現的,不具有法律效率,故其執(zhí)行效力無法達到預期的目的。因此,目前我國大型活動安保工作要實行市場化運作存在的法律滯后的問題亟待解決。

　　三

　　建立和完善大型活動安保工作市場化運作機制的幾點建議

　　以專業(yè)保安服務的安保力量替代警察，為大型活動提供安保服務是市場化運作的一個重要標志，各級政府部門必須順應新時期的需求，盡快轉變傳統(tǒng)的由公安機關一家包攬大型活動安保工作的陳舊理念，建立和完善市場化運作機制，順應市場經濟發(fā)展，滿足公眾安全需求。這是大型活動安全保衛(wèi)工作變革的大勢所趨。

　　一是轉變理念，推動大型活動安保工作向市場化機制轉軌。盡快積極引入市場化運作機制,改變公安機關“孤軍奮戰(zhàn)”的局面，發(fā)揮其安全監(jiān)督管理者的作用。近幾年我國在借鑒國外先進經驗的基礎上,在大型活動市場化運作的嘗試上已取得了明顯的效果。在2008年北京奧運會、2010年上海世博會、2016年杭州G20峰會等大型活動中,主辦方秉承“誰主辦、誰負責”的原則,在安保工作中都引入了市場化運作的模式，通過公開市場招標等形式，聘請專業(yè)保安服務公司承擔了賽會進行過程中較大部分的安全保衛(wèi)工作，同時實現了巨大的經濟效益和社會效益，可以講，成就“平安奧運”和“平安世博”及“盛世峰會”，專業(yè)保安服務的作用功不可沒，這正是得益于大型活動安保工作的市場化運作機制的建立。在大型活動中，公安機關派出的著裝警力減少了,但安全保障并沒有降低,采用此種方式開展安保工作,活動的氣氛不會令人產生緊張感、壓抑感,公眾更容易接受,活動氛圍更加顯得愉快。這些經驗有力的證明:在大型活動的安保工作中，政府只要轉變理念,盡量是行市場化運作,從而解放了警力;推動大型活動安保工作產業(yè)化，加強了對保安隊伍的培訓和建設,為大型活動提供高安保服務的水準，積累了寶貴的經驗，實現了大型活動經濟效益和社會效益的“雙豐收”。二是壯大主力，大力發(fā)展專業(yè)保安力量。在為大型活動提供安全保衛(wèi)服務的機構中, 毋庸置疑，最規(guī)范、最有能力肩負起大型活動安全保衛(wèi)職責的就是專業(yè)的保安服務公司。保安服務是一項逐漸壯大的產業(yè),市場的需求是保安服務業(yè)存在和發(fā)展的基礎,隨著社會的發(fā)展,不同層次和類型的安全需求不斷增長,保安服務公司通過向客戶提供安全服務產品來換取經濟效益,求得自身的生存和發(fā)展。實行有償的安全服務是保安服務公司不同于政府執(zhí)法機關的最本質特征。因此,許多地方政府通過培育保安市場和行業(yè)發(fā)展相結合,積極探索大型活動安全保衛(wèi)工作的新路子。當今的大型活動安保的變革趨勢已經表明：在大型社會活動安保工作中,堅持“主辦單位負責、保安力量為主、公安機關指導”的原則,由保安公司與活動承辦方簽訂合同,承擔大型社會活動的安全保衛(wèi)工作將成為潮流。保安公司為大型活動提供安全服務,需重點抓牢兩大環(huán)節(jié)：一要強化保安服務公司的專業(yè)化功能。在大型社會活動舉行前,保安服務公司應當就大型活動的整體運行以及各個環(huán)節(jié)進行風險預測和評估,根據風險系數確定投入安保人員數量及相關技術力量,同時根據風險系數進行投保以轉嫁風險。二要要催生并做大專業(yè)安保服務公司。大型活動安保工作的市場運作離不開專業(yè)化的服務商。大型活動安全保衛(wèi)是一個很大的市場,應在實踐中細分這一市場,催生和做大專業(yè)從事大型活動安保工作的保安服務公司。政府應該設定科學的服務提供商的準入標準，盡快發(fā)展專業(yè)從事大型活動安全保衛(wèi)工作的保安公司,通過承辦者與專業(yè)保安公司之間建立委托代理關系等多種方式,完善市場機制,提高大型活動安全保衛(wèi)工作專業(yè)化水平，同時也大幅提高安全服務產品的質量。三是轉換角色，公安機關切實履行好檢查、監(jiān)督、指導的職能。大型活動安保工作走市場化道路的同時,公安機關應當在更高的層面上起到重要作用，充分發(fā)揮檢查、監(jiān)督和指導職能。《條例》第10條規(guī)定:“公安機關對大型社會活動應當履行下列職責:審核承辦者提交的大型群眾性活動申請材料,實施安全許可;制訂大型群眾性活動安全監(jiān)督方案和突發(fā)事件處置預案;指導對安全工作人員的教育培訓;大型群眾性活動舉辦前,對活動場所組織安全檢查,發(fā)現安全隱患及時責令改正;在大型群眾性活動舉辦過程中,對安全工作的落實情況實施監(jiān)督檢查,發(fā)現安全隱患及時責令改正;依法查處大型群眾性活動中的違法犯罪行為,處置危害公共安全的突發(fā)事件?！贝笮突顒优e辦前公安機關的主要任務是審批和檢查落實安全保衛(wèi)措施,隨著活動的進展,各種情況和問題都會隨之出現,安全保衛(wèi)工作的任務也發(fā)生了變化,由事前的靜態(tài)控制變?yōu)槭轮械膭討B(tài)管理,即對大型活動的進程和各項安全保衛(wèi)措施的落實情況進行監(jiān)督,督促主辦方和安全服務提供方落實各項安全管理措施,發(fā)現隱患及時責令整改,公安機關還可以根據具體情況組織相應警力,及時查處活動中發(fā)生的治安、刑事案件以及處置突發(fā)事件。需要特別提及到的是，大型活動公共安全管理工作需要與社會面的治安整治相結合,“以面保點,以點促面”，二者不可偏廢, 缺一不可。在大型活動的微觀管理中,公安機關一方面要制定安全監(jiān)督方案和突發(fā)事件處置預案,對活動場所及安全工作的落實情況進行監(jiān)督檢查,責令整改安全隱患,在舉辦過程中根據活動現場安全需要組織警力及時查處活動中發(fā)生的治安、刑事案件以及處置突發(fā)事件;另一方面,在舉辦大型活動的前期和期間,要大力整頓社會治安秩序,全面開展安全檢查,消除事故隱患,為大型活動的舉辦提供安全保障。四是加強各級立法,為安保工作實行市場化運作提供法律保障。國家關于安全工作的法律法規(guī)多集中在工業(yè)生產領域,對大型活動安保工作方面涉及較少,還沒有形成一部全國性的法律。大型活動安全管理的法制建設已明顯落后于蓬勃興起的活動本身。目前,針對大型活動安保工作的有關法律法規(guī)是零散的,缺乏系統(tǒng)性和有效性。主要法律依據是公安部2007年頒布的《大型群眾性活動安全管理條例》以及地方人大、政府制定的一些規(guī)范性文件。因此亟待制定國家層面的一部大型活動安全管理的法律法規(guī),使大型活動安保工作在法律框架內有序開展，真正做到有法可依。同時市以上人大部門也可從本地大型活動的實際出發(fā)，研究擬定地方性管理辦法。確實從法律和政策層面給予支撐。五是加強培訓，提高專業(yè)保安力量的安全服務水平。一要加強保安員的業(yè)務素質的培訓?？茖W系統(tǒng)的培訓標準和嚴格、規(guī)范的培訓管理是提高保安隊伍素質的關鍵，也是提升保安行業(yè)管理、服務質量的需要。為此,必須要借鑒國外的經驗，建立科學、高效的培訓系統(tǒng),根據承擔的任務將培訓內容分門別類,如設施保安培訓、貴重物品運輸培訓、押運現金保安培訓等。在培訓中,也可以根據保安承擔的工作任務,實行專項培訓,如保安守護、保安巡邏、保安押運、保安技防等,還可特別增加和大型活動安保工作相關技能培訓的課程，以課程的具體化、細分化來提高培訓的專業(yè)化程度。二要建議將高科技與高新技術運用于保安服務。如:“實名制”球票、電子通道檢查、電視監(jiān)控控制、移動的球迷通告以及X光檢查儀器、微型探頭、酒精測量儀等等，為保證比賽有良好的秩序發(fā)揮科技作用。三要把好考試關?！稐l例》規(guī)定了所有的保安員在上崗之前必須通過主管部門統(tǒng)一組織的考試，合格者在拿到主管部門核發(fā)的《保安員證》后，方能持證上崗。《條例》中還明文規(guī)定了保安員所要達到的最低文化程度，并規(guī)定每一家保安服務公司都必須執(zhí)行日常保安員教育培訓制度，必須建立對保安員開展職業(yè)培訓的長效機制，并定期予以考核，做到優(yōu)勝劣汰。將那些自身素質難以勝任職業(yè)需要的人擋在了保安員隊伍的大門之外，確保安隊伍整體履職能力得到明顯提高，保安服務質量亦將同步提升。